Kündigungsmöglichkeiten im Öffentlichen Dienst wegen einer Stasi-Mitarbeit

Vergangenheitsbewältigung durch Arbeitsrecht, Teil 2

von Dr. Ulrich Goldschmidt, DFK-Senior Advisor

Wie im ersten Artikel zu dieser Thematik gezeigt, war das Ministerium für Staatssicherheit (MfS), kurz: Stasi, in das gesamte Leben der DDR-Bevölkerung bis hin zur Intimsphäre der Bürger eingedrungen und hatte dabei auch vor offenkundig rechtswidrigen Handlungen nicht zurückgeschreckt. Das Vertrauen in den Staat und in seine Repräsentanten war, vorsichtig ausgedrückt, grundlegend erschüttert. Das zeigte sich nicht zuletzt beim Sturm von DDR-Bürgern auf die Berliner Stasi-Zentrale am 15. Januar 1990. Mit dem Einigungsvertrag vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR über die Herstellung der Einheit Deutschlands sollte die Chance zum Neubeginn ergriffen werden.

Gratwanderung zwischen Kontinuität und Neubeginn

Allerdings beinhaltete der Einigungsvertrag zugleich auch eine Kontinuitätsentscheidung, wonach die Arbeitsverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet nach der Vereinigung grundsätzlich fortgelten sollten. Das war auch insoweit konsequent, als es sich im Rechtssinne um einen Beitritt der neuen Bundesländer gemäß Art. 23 GG handelte und nicht etwa um eine Übernahme nach einem vorhergehenden völligen Zusammenbruch eines Staatssystems.

Zugleich aber war es unverzichtbar, sich in der öffentlichen Verwaltung von Mitarbeitern zu trennen, die wegen ihrer Verstrickung in ein staatliches Unrechtssystem das Ansehen und die Akzeptanz der Verwaltung bei den Bürgern beschädigt hätten. Für einen Rechtsstaat war es aber auch nicht akzeptabel, dabei pauschale Lösungen anzustreben. Zwingend vorgegeben war vielmehr die individuelle Überprüfung jedes einzelnen Anstellungsverhältnisses mit der Maßgabe, die Eignung des Mitarbeiters auch dahingehend zu überprüfen, ob die Bürger konkret in seiner Person den Repräsentanten eines Rechtsstaates erkennen und akzeptieren würden. Der Gesetzgeber hat versucht, bei seiner Gratwanderung zwischen Kontinuität und Neubeginn diesem Anliegen im Einigungsvertrag durch die Formulierung von Gründen für eine außerordentliche Kündigung in der öffentlichen Verwaltung gerecht zu werden.

Der Einigungsvertrag hat dazu in Anl. I Kap. XIX Sachgebiet A Abschn. III Nr. 1 Abs. 5 den folgenden Wortlaut erhalten:
„Ein wichtiger Grund für eine außerordentliche Kündigung ist insbesondere dann gegeben, wenn der Arbeitnehmer

1. gegen die Grundsätze der Menschlichkeit oder Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat, insbesondere die im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 gewährleisteten Menschenrechte oder die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 enthaltenen Grundsätze verletzt hat oder
2. für das frühere Ministerium für Staatssicherheit/Amt für nationale Sicherheit tätig war

und deshalb ein Festhalten am Arbeitsverhältnis unzumutbar erscheint.“

Außerordentliche Kündigung gemäß Einigungsvertrag

Für Fälle der Stasi-Mitarbeit regelt der Einigungsvertrag die Möglichkeit einer außerordentlichen Kündigung im öffentlichen Dienst gegenüber der allgemeinen Kündigungsvorschrift in § 626 BGB eigenständig und abschließend. Die sonstigen Voraussetzungen von § 626 BGB sind nicht zu prüfen, so dass der Einigungsvertrag eine Erleichterung des Kündigungsrechts darstellt. Dies entspricht der Intention des Gesetzgebers, für den Bereich des öffentlichen Dienstes ein politisches Signal setzen zu wollen (Bundestags-Drucksache 11/7817, S. 180). Dem Gesetzgeber ging es darum, sich mit rechtsstaatlichen Mitteln von „personellen Altlasten“ aus der DDR-Zeit trennen zu können. Wir haben es hier also mit einem geschlossenen Kündigungsrechtssystem zu tun, welches speziell für den öffentlichen Dienst geschaffen wurde. Dass dies aus politischen Gründen geschah, ist auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die Regelung mag politisch motiviert gewesen sein, ihre Ausformung und Anwendung unterliegen aber berechtigten rechtlichen Erwägungen. Als Regulativ zur Erleichterung des Kündigungsrechts nach Einigungsvertrag hat der Gesetzgeber nämlich zugleich das Erfordernis der Zumutbarkeitsprüfung in Absatz 5 aufgenommen.

Die Verwendung des Wortes „insbesondere“ in Absatz 5 besagt in diesem Zusammenhang, dass eine auf § 626 BGB oder andere Normen gestützte außerordentliche Kündigung aus anderen Gründen nicht ausgeschlossen ist. Auch den Angehörigen des öffentlichen Dienstes der früheren DDR kann z.B. wegen einer Pflichtverletzung gem. § 626 BGB außerordentlich gekündigt werden.

Die Kündigungsvoraussetzungen

Gemäß Abs. 5 Nr. 2 ist Kündigungsvoraussetzung eine Tätigkeit des Arbeitnehmers für das Ministerium für Staatssicherheit/Amt für nationale Sicherheit. Die Verwendung der Präposition „für“ anstelle der näherliegenden „beim“ bedeutet, dass nur eine bewusste, finale Mitarbeit die Kündigung rechtfertigen kann. Nur die bewusste und zielgerichtete Mitarbeit für das MfS rechtfertigt es, den Arbeitnehmer mit der Schärfe einer außerordentlichen Kündigung zu treffen. Ein bloßes „Abschöpfen“ von Informationen durch die Stasi reicht dafür nicht aus.

Ein Tätigwerden in diesem Sinne ist unbestreitbar bei den hauptamtlichen MfS-Mitarbeitern schon auf Grund ihrer anstellungsvertraglichen Bindung gegeben. Auf die Stellung in der Hierarchie des Ministeriums kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Auch „untergeordnete Tätigkeiten“ erfüllen den Tatbestand des Abs. 5 Nr. 2. Inwieweit auch für die schon legendär gewordenen MfS-Putzhilfen und -Köche die außerordentliche Kündigungsmöglichkeit letztlich durchgreift, hängt entscheidend von der Einzelfallbeurteilung im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung ab.

Erfasst vom Tatbestand des Abs. 5 Nr. 2 sind aber auch die nebenamtlichen „Inoffiziellen Mitarbeiter“ (IM) und die „Gesellschaftlichen Mitarbeiter für Sicherheit“ (GMS), da auch ihre Zusammenarbeit mit dem MfS darauf zielte, die Belange der Stasi zu fördern. Die Motivationslage spielt wegen der verobjektivierten Fassung des Abs. 5 keine Rolle. Es kommt nicht darauf an, ob die Zusammenarbeit freiwillig erfolgte oder auf Täuschung oder gar Erpressung beruhte. An dieser Stelle der Überprüfung von ehemaligen Stasi-Mitarbeitern geht es nur darum, zunächst einmal alle Fälle zu erfassen. Bei notwendigerweise auftretenden Härtefällen kann eine Korrektur im nächsten Schritt über die Prüfung der Zumutbarkeitsgesichtspunkte erfolgen.

Bei den IM tauchte in der praktischen Anwendung das weitere Problem auf, ob schon allein die Abgabe der Verpflichtungserklärung gegenüber dem MfS mit einem Tätigwerden für die Stasi gleichzusetzen ist. Die Überlegung, ob darin nicht schon eine Gesinnung zum Ausdruck kommt, die auch heute noch das Vertrauen in ein rechtsstaatliches Handeln dieser Angestellten erschüttern würde, muss außen vor bleiben, weil eben keine subjektive, sondern eine rein objektive Prüfung des Tatbestandes erfolgt. Ein möglicher Hinweis findet sich aber im Stasi-Unterlagen-Gesetz – StUG. In § 6 Abs. 4 Nr. 2 StUG heißt es:

Mitarbeiter des Staatssicherheitsdienstes sind hauptamtliche und inoffizielle Mitarbeiter.

Inoffizielle Mitarbeiter sind Personen, die sich zur Lieferung von Informationen an den Staatssicherheitsdienst bereiterklärt haben.

Allerdings darf nicht übersehen werden, dass der Gesetzgeber die Begriffsbestimmung im StUG nur dem Sprachgebrauch im MfS angepasst hat, um die Unterlagen dieser IM auf das Maß ihrer Verstrickung überprüfen zu können. Keineswegs sollte damit aber zugleich eine Handlungsanweisung für die Anwendung von Abs. 5 Einigungsvertrag gegeben werden, zumal dies auch dem allgemeinen Sprachgebrauch widersprechen würde. Die Abgabe der Verpflichtungserklärung kann nur die Vorstufe für ein mögliches späteres Tätigwerden gewesen sein. Für die Praxis bedeutete dies, das Vorliegen einer Verpflichtungserklärung zum Anlass einer gezielten Überprüfung zu nehmen, ob auf die Bereiterklärung zur Zusammenarbeit mit der Stasi ein wirkliches Tätigwerden folgte.

Regulativ: Unzumutbarkeit des Festhaltens am Arbeitsverhältnis

Nicht jeder, der für das Ministerium für Staatssicherheit tätig war, sollte die außerordentliche Kündigung erhalten. Vielmehr erfordert der Rechtsbegriff „unzumutbar“ in Abs. 5 eine Einzelfallprüfung. Ein Kündigungsautomatismus kann mithin nicht eintreten. Das individuelle Maß der Verstrickung bestimmt über die außerordentliche Auflösbarkeit des Arbeitsverhältnisses. Dieser Grad der Belastung wird bei einem hauptamtlichen Mitarbeiter der Staatssicherheit durch seine Stellung sowie die Dauer seiner Tätigkeit bestimmt. Berücksichtigungsfähig sind weiterhin Zeitpunkt und Grund der Aufnahme und der Beendigung dieser Tätigkeit für die Staatssicherheit. Je höher die Stellung oder je größer das Maß der Verstrickung, desto unwahrscheinlicher ist die Annahme, dieser Beschäftigte sei als Angehöriger des öffentlichen Dienstes der Bevölkerung noch zumutbar. Die Beschäftigung eines belasteten Arbeitnehmers mit rein vollziehender Sachbearbeitertätigkeit oder handwerklicher Tätigkeit wird das Vertrauen in die Verwaltung bzw. die Gerichtsbarkeit weniger beeinträchtigen als die Ausübung von Entscheidungs- und Schlüsselfunktionen durch einen ebenso belasteten Arbeitnehmer.

Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe muss ein ehemaliger hochrangiger Mitarbeiter der Stasi auch dann mit einer außerordentlichen Kündigung rechnen, wenn er im Anschluss an die Stasi-Tätigkeit eine eher niedrig bewertete Tätigkeit im öffentlichen Dienst ausübt. Die Außenwirkung der Gewichtigkeit der früheren Stasi-Mitarbeit überlagert im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung das Interesse des Arbeitnehmers am Fortbestand seines Arbeitsverhältnisses.

Auch eine Mitarbeit als IM oder GMS macht eine Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst regelmäßig unzumutbar, wenn man sich der besonderen und nachhaltigen Wirkung dieser Mitarbeiter für das Erreichen der Ziele des MfS erinnert. Man darf nicht übersehen, dass gerade dieser Personenkreis wegen der häufig gegebenen persönlichen Betroffenheit ehemaliger DDR-Bürger in der öffentlichen Anschauung zu recht besonders kritisch gesehen wird.

Das gerade für Härtefälle geschaffene Regulativ der „Unzumutbarkeit“ wird jedoch greifen, wenn ein IM nur unfreiwillig und widerstrebend für das MfS tätig geworden ist, etwa weil er dazu genötigt wurde.

Diese Personen sind letztlich selbst Opfer des MfS und es kann kaum angehen, sie mit einer außerordentlichen Kündigung nun dafür zu bestrafen. Allerdings wird man in diesen Fällen zu prüfen haben, ob es dem IM nicht zumutbar war, dem „Anwerben“ des MfS zu widerstehen, auch wenn eine solche Prüfung im Nachhinein schwierig sein wird.

Beweislast

Der Arbeitgeber hat darzulegen und zu beweisen, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für die außerordentliche Kündigung gemäß Einigungsvertrag erfüllt sind. Dies gilt in gleicher Weise für die Umstände, die die Unzumutbarkeit der Weiterbeschäftigung ausmachen.

Als Beweismittel kommen Unterlagen der Stasi selbst in Betracht, die heute von der zuständigen Bundesbehörde gemäß StUG gesammelt, wiederhergestellt und geordnet werden. Auch Behördenmitarbeiter können befragt und Sachverständige angehört werden. Als überraschend ergiebig hat sich die Zeugenvernehmung z.B. ehemaliger Führungsoffiziere erwiesen.

Insgesamt hat sich die Rechtsprechung als recht großzügig gezeigt, wenn es darum geht, die notwendigen Beweise beizubringen. Wenn eine Tätigkeit für die Staatssicherheit geleugnet wird und die Auskunft des Bundesbeauftragten wenig ergiebig ist, weil Akten fehlen oder „gesäubert” wurden, ist nicht auszuschließen, dass bei einer Beweisaufnahme durch Zeugenvernehmung neue und weitere Sachverhaltsumstände zutage treten, die der kündigenden Partei nützlich sind, von ihr aber nicht vorgetragen werden konnten. Dies ist durch die konspirative Vorgehensweise des MfS bedingt und hinzunehmen. Es handelt sich dann nicht um einen unzulässigen Ausforschungsbeweis. Ein Eintritt in die Beweisaufnahme kann nur unterbleiben, wenn die behaupteten Hilfstatsachen ungeeignet sind, eine Tätigkeit des Arbeitnehmers für die Staatssicherheit zu indizieren. In diesen Fällen hat man es in der Regel mit einem Mosaik aus unterschiedlichen Beweismitteln, aus direkten und indirekten Beweisen und einer Vielzahl von Indizien zu tun, die es zu würdigen gilt. Das kann bei Sachverhalten, in denen der Rechtsstaat Antworten auf Strukturen finden muss, die grundlegend auf Verdeckung und Konspiration angelegt waren, auch nicht anders sein.

Einen Sonderfall stellt die Anhörung der betroffenen Arbeitnehmer mittels Fragebögen dar, mit denen die individuelle MfS-Verstrickung ausgelotet werden soll. Dieses Fragerecht muss man dem Arbeitgeber zugestehen. Das aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht herrührende Schutzinteresse des Arbeitnehmers muss in diesen Fällen zurücktreten. Die vorsätzliche Falschbeantwortung der Frage durch den Arbeitnehmer offenbart regelmäßig dessen mangelnde persönliche Eignung für eine Beschäftigung im öffentlichen Dienst. Allerdings ist einzuräumen, dass ein schwer verstrickter Stasi-Mitarbeiter mit der Falschbeantwortung kaum ein Risiko eingeht. Gibt er nämlich seine Stasi-Mitarbeit zu, wird die außerordentliche Kündigung nach Abs. 5 Einigungsvertrag folgen. Leugnet er zu Unrecht seine Tätigkeit, kann ihm deswegen gekündigt werden, wenn es überhaupt noch zu einer Aufdeckung seiner Verstrickung kommt.

Weitere Kündigungsmöglichkeiten

Eine sonstige außerordentliche Kündigung kommt nicht in Betracht, soweit es um den Vorwurf der Stasi-Mitarbeit geht. Für diesen Fall hat der Gesetzgeber ein abschließendes Sonderkündigungsrecht im Einigungsvertrag geschaffen. Davon unberührt bleibt das Recht des Arbeitgebers, aus anderen Gründen, z.B. personen- oder verhaltensbedingt, fristlos zu kündigen.

Eine fristgemäße ordentliche Kündigung kann nicht auf den Einigungsvertrag gestützt werden. Hier gilt allgemeines Kündigungsschutzrecht. Daher kommen eine ordentliche personenbedingte Kündigung wegen der Stasi-Mitarbeit oder auch eine verhaltensbedingte Kündigung wegen der oben beschriebenen „Fragebogen-Lüge“ in Betracht.

Eine Verdachtskündigung wegen möglicher Stasi-Mitarbeit ist dagegen ausgeschlossen. Der Gesetzgeber hat dafür mit seiner Regelung im Einigungsvertrag keinen Raum mehr gelassen. Vielmehr muss die Tätigkeit für das MfS feststehen.

Dagegen ist die sogenannte Druckkündigung weiter möglich. Bei einer Druckkündigung verlangen die Belegschaft, der Betriebs- oder Personalrat oder andere Gruppierungen vom Arbeitgeber die Trennung von diesem Mitarbeiter. Der Arbeitgeber hat dabei aber auch eine Fürsorgepflicht gegenüber dem Mitarbeiter und darf deshalb nicht schon leichtestem Druck nachgeben. Schnell stehen hier auch Schadensersatzansprüche seitens des gekündigten Arbeitnehmers gegen den Arbeitgeber, aber auch gegen den Druck ausübenden Dritten im Raum.

Fazit

Der Gesetzgeber hat im Einigungsvertrag einen Weg eröffnet, sich von ehemaligen Stasi-Mitarbeitern zu trennen und so das Vertrauen in den öffentlichen Dienst wiederherzustellen. Es wäre aber naiv zu glauben, dass allein damit das Problem zu lösen wäre. Die Vergangenheitsbewältigung ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe und kann nicht allein vom Arbeitsrecht gelöst werden. Das Arbeitsrecht stellt das Instrumentarium zur Verfügung und leistet einen wesentlichen Beitrag zur Vergangenheitsbewältigung, kann aber nicht von sich aus für Aufklärung, Erklärung und Zusammenhalt der Gesellschaft sorgen. Hier sind andere Anstrengungen erforderlich.